Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Thüringer Kommunalabgabengesetzes

I.   Die wesentlichen Änderungen

Folgende für den Mieterbund relevante Änderungen sind im Gesetzentwurf enthalten:

Zur Finanzierung der Investitionen für Einrichtungen der Wasserversorgung werden keine Beiträge mehr erhoben. Der Investitionsaufwand soll langfristig über Gebühren sichergestellt werden.

·           Abwasserkosten: Es werden nach wie vor Beiträge für die Herstellung des Anschlusses erhoben. Die Beitragspflicht soll jedoch erst bei der Bebauung entstehen. Für nicht bebaute Grundstücke oder nicht bebaute Grundstücksteile werden keine Beiträge mehr erhoben. Es wird ei­ne Kap­pungs­gren­ze für be­bau­te Grund­stücke ein­geführt, die Grund­stücks­grö­ße und durch­schnitt­li­che Grund­stücks­flä­che im Ver­tei­lungs­ge­biet um 30 % über­steigt.

·           Für bereits bezahlte Beiträge sind zum Teil Rückzahlungen vorgesehen.

·           Es wird klargestellt, dass die Wasser- und Abwassergebühren degressiv bemessen werden können. Danach kann vorgesehen werden, dass bei zunehmender Leistungsmenge geringere Kosten je Einheit berechnet werden.

II.        Argumente

1.         Höhere Wasserpreise / steigende Mietnebenkosten

Der Deutsche Mieterbund spricht sich gegen eine Abschaffung der Beträge im Bereich der Wasserkosten aus. Es steht zu befürchten, dass die Wassergebühren bei einer Umsetzung des vorgesehenen Gesetzesvorhabens erheblich ansteigen werden.

In den letzten Jahren haben sich die Bemühungen nicht nur des Deutschen Mieterbundes darauf gerichtet, den sprunghaften Kostensteigerungen bei den Mietnebenkosten Einhalt zu gebieten. Einen wesentlichen Anteil an den gestiegenen Mietnebenkosten haben dabei die kommunalen Gebühren für Wasser, Abwasser und Müllbeseitigung.  In jüngster Zeit sind diese Anstrengungen zur Begrenzung der Kostensteigerungen in vielen Gemeinden erfolgreich gewesen. Es lässt sich feststellen, dass die kommunalen Gebühren in den letzten Jahren vielerorts einen weniger starken Anstieg zu verzeichnen hatten. Diese positiven Tendenzen werden konterkariert, in dem bei den Wasserkosten eine Abgabenstruktur geschaffen werden soll, die Kostensteigerungen bei den laufend zu entrichtenden Entgelten nach sich ziehen wird.

2. Mitfinanzierte Wertsteigerungen

Dem Grundstückseigentümer wird durch die Herstellung des Wasseranschlusses ein wirtschaftlicher Vorteil geboten. Dieser Vorteil ist darin zu sehen, dass der Verkehrswert des Grundstücks gesteigert wird. Durch die verbesserte Erschließungs­situation erhöht sich damit das Vermögen des betreffenden Eigentümers. Eine Abgabenstruktur ohne Beiträge hätte zur Folge, dass die Gemeinschaft der Anschlussnehmer und auch die Mieter durch ihre Gebühren Teile des Vermögens der Grundstückseigentümer schaffen. Es ist deshalb nicht gerechtfertigt, die Kosten für Wasseranschlüsse der Gemeinschaft aufzulasten.

Vor diesem Hintergrund scheint auch der im Bereich der Abwasserkosten geplante Ansatz bedenklich, die Beitragspflicht an die Bebauung des Grundstücks zu knüpfen. Der Wert eines unbebauten Grundstücks erhöht sich bereits durch die Erschließung. Durch die Erschließung wird die Baulandqualität der anzuschließenden Grundstücke bewirkt oder gesichert.

Hinsichtlich der Wasserversorgung betont die Landesregierung, dass eine funktionsfähige Wasserversorgung weitgehend vorhanden sei. Aus diesem Blickwinkel betrachtet, ist es erst recht angemessen, dass Grundstückseigentümer die Herstellung der Versorgung mit einem angemessenen Beitrag finanzieren. Wird ein großes Grundstück in einer abseits gelegenen Gegend erschlossen, dürfen diese Kosten nicht der Gemeinschaft der Anschlussnehmer aufgebürdet werden.

3. Fiskalische Aspekte

a) Allgemeine Erwägungen

Der Deutsche Mieterbund hat erhebliche Zweifel an der Aussage, dass es aufgrund der neuen Abgabenstruktur bei den Wasserkosten zu keinen nennenswerten Gebührensprüngen kommen wird. Es erscheint kaum möglich, den Wegfall der Beiträge kostenneutral zu finanzieren. Die Landesregierung räumt selbst ein, dass die fehlende Beiträge Auswirkungen auf die Gebühren haben werden. Sie lässt die Bürger jedoch im Unklaren, welche Auswirkungen im Einzelnen zu erwarten sind. Zahlen oder Rechenbeispiele werden nur ansatzweise wiedergegeben.

In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass Rückerstattungen bereits gezahlter Beiträge vorgesehen sind. Angesichts des auch in Thüringen herrschenden Haushaltsdefizits sind die geplanten Einnahmeausfälle nicht zu rechtfertigen. Das In­nen­mi­ni­ste­ri­um spricht von einer Summe von 280 Mio. Euro im Bereich der Wasserbeiträge, die gegenfinanziert werden müssen. Auch wenn diese Summe sich als überhöht darstellen sollte, wird deutlich, dass es zu erheblichen Einnahmeverlusten kommen wird.

b)   Rechtliche Bedenken

Unklar ist, ob die Einnahmeausfälle durch den Wegfall der Beiträge im Bereich der Wasserkosten vollständig über Gebühren finanziert werden sollen. Die Begründung zum Gesetzentwurf enthält einen entsprechenden Passus (auf Seite 9). Darüber hinaus heißt es jedoch, dass im Einzelfall erforderlich werdende hohe Gebührensprünge durch geeignete Förderprogramme aufgefangen würden. Aufgabenträger, die langfristig auf hohem Gebührenniveau arbeiten müssen, könnten geeignete Strukturmaßnahmen ergreifen (Seite 9).

Wird die Finanzierung ausschließlich über Gebühren sichergestellt, müssen sie so gestaltet sein, dass sich der Investitionsaufwand hierüber vollständig decken lässt. Das haben mehrere Gerichte klargestellt. Anderenfalls liegt ein Verstoß gegen die Bestimmungen der Gemeindeordnung vor (VGH Kassel, Beschluss vom 15.03.1991 - 5 TH 642/89; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25.05.1982 - 6 A 21/81; OVG Münster, Urteil vom 20.09.1979 - XV A 2589/78 sowie Urteil vom 07.09.1989 - 4 A 698/84). Einen entsprechenden Passus enthält die Thüringer Kommunalordnung in § 54. Dort heißt es, dass die Gemeinde Abgaben nach den gesetzlichen Vorschriften zu erheben hat. Sie hat die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen, soweit vertretbar und geboten, aus besonderen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen und nur im Übrigen aus Steuern zu beschaffen. Kredite darf die Gemeinde nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich oder wirtschaftlich unzweckmäßig ist. Daraus ergibt sich, dass die Kosten der Wasserversorgung bei Wegfall von Beiträgen grundsätzlich vollständig über Gebühren finanziert werden müssen. Die genannten Gerichtsentscheidungen haben Wasser- und Abwassergebührensatzungen für rechtswidrig erklärt.

Damit ergibt sich, dass grundsätzlich eine Finanzierung der weggefallenen Beiträge über die Gebühren erfolgen muss. Auf der anderen Seite räumt die Landesregierung ein, dass in Einzelfällen Gebührensprünge durch besondere Maßnahmen aufgefangen werden sollen. Insofern können sich aus den verschiedenen Gesichtspunkten rechtliche Bedenken ergeben. Auch aus dieser Rechtsunsicherheit heraus ist es am zweckmäßigsten, wenn die bestehende Abgabenstruktur mit der Erhebung von Beiträgen beibehalten wird.

4. Gleichheitssatz nach Artikel 3 GG

Der DMB hat erhebliche Zweifel, ob der vorgesehene Wegfall der Beiträge und die damit einhergehende Erhöhung der Gebühren mit dem Gleichheitssatz nach Artikel 3 des Grundgesetzes im Einklang steht.

Einer Gemeinde oder einem Gemeindeverband wird grundsätzlich das Recht zugestanden, die Abgabenstruktur nach eigenem Ermessen festzulegen, sofern das Kommunalabgabengesetz dies vorsieht. Demnach kann eine Gemeinde grundsätzlich auf Anschlussbeiträge verzichten und die Finanzierung über Gebühren sichern (Dietzel in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, 26. Ergänzungslieferung, Rn. 507 ff.). Die Kommunalabgabengesetze vieler Bundesländer lassen den Gemeinden bzw. den Zweckverbänden die Wahl, ob sie die Anschlusskosten für leitungsgebundene Einrichtungen in die Gebührenberechnung einbeziehen oder gesonderte Beiträge erheben. Siehe dazu § 6 Abs. 3 KAG Niedersachsen, § 7 Abs. 3 KAG Rheinland-Pfalz, § 8 KAG Sachsen-Anhalt sowie § 9a Abs. 1 KAG Schleswig-Holstein. § 14 Abs. 1 KAG Thüringen ist ebenfalls als Kann-Bestimmung ausgestaltet. Das bedeutet, dass auch nach der derzeitigen Regelung Gemeinden in Thüringen auf die Erhebung von Beiträgen verzichten können.

Eine Bestimmung, wie sie in Thüringen geplant ist, wonach zwingend keine Beiträge für Wasseranschlüsse zu erheben sind, gibt es jedoch offenbar bislang in keinem Bundesland.

Die einer Gemeinde eingeräumte Gestaltungsfreiheit ist grundsätzlich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt jedoch nur innerhalb gewisser Grenzen. Der Gestaltungsfreiheit sind durch den Gleichheitssatz nach Artikel 3 Schranken gesetzt. Nach ständiger Rechtsprechung ist Artikel 3 GG im Bereich des Abgabenrechts als Ausprägung der Abgabengerechtigkeit anzuwenden.

Die Entscheidung des Gesetzgebers, im Abwasserbereich anstelle von Beiträgen Benutzungsgebühren erheben zu lassen, kann zu einer Ungleichbehandlung führen. Denn durch diese Regelung werden nur Eigentümer angeschlossener, d. h. bebauter Grundstücke an den Kosten beteiligt. Den Eigentümern nicht angeschlossener Grundstücke werden durch die Herstellung des Anschlusses ebenfalls Vorteile geboten. Von einer Kostenbeteiligung werden sie jedoch frei gestellt. Damit werden die Eigentümer der angeschlossenen Grundstücke an der Finanzierung des Herstellungsaufwandes für nicht bebaute Grundstücke beteiligt (vgl. oben 2.).

Diese Ungleichbehandlung verletzt den Artikel 3 GG jedoch nur, wenn bestimmte Grenzen überschritten werden. Es ist danach zu fragen, ob es für die Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe gibt. Es kommt hingegen nach ständiger Rechtsprechung nicht darauf an, ob der Gesetzgeber die gerechteste und zweckmäßigste Regelung gefunden hat. Als Gründe für eine Ungleichbehandlung wird in der Rechtsprechung in derartigen Fällen besonders die Verwaltungspraktikabilität genannt. Einen Grund, den die Landesregierung in ihrer Begründung selbst nicht anführt.

Folgt man dem grundlegenden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 16.9.1981, 8 C 48/81) sind die Grenzen für eine Ungleichbehandlung wie folgt zu ziehen. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn der Anteil der nicht angeschlossenen bebaubaren Grundstücke im jeweiligen Gemeindegebiet mehr als 20 % beträgt. Dabei gilt diese als Richtwert zu verstehende Grenze nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes nicht, wenn sie sich auf den Gebührensatz nur unerheblich auswirkt.  Das Bundesverwaltungsgericht hält eine Gebührenmehr­belastung von bis zu 10 % für hinnehmbar.

Unter Zugrundelegung dieser Grenz­zie­hung und beim Fi­nan­zie­rungs­be­darf, wel­ches das In­nen­mi­ni­ste­ri­um im Be­reich Was­ser mit 280.000.000 ang­ibt, im Be­reich Ab­was­ser noch­mals in min­de­stens glei­cher Hö­he lässt sich fest­stel­len, dass dem Gleichheitssatz nach Artikel 3 GG nicht Genüge geleistet wird. Zur wei­te­ren Be­ur­tei­lung dieser Frage bedarf es der Vorlage konkreter Zahlen und Bewertungen. Sol­che Zah­len wur­den bis zum heu­ti­gen Ta­ge nicht vor­ge­legt. Die Bewertung kann auch für das jeweils betroffene Gemeindegebiet oder das Gebiet des jeweiligen Zweckverbandes unterschiedlich ausfallen. Die Landesregierung hat hierzu keine ausreichenden Zahlen und Einschätzungen mitgeteilt. Nach Ein­schät­zung des Deut­schen Mie­ter­bun­des ist je­den­falls die vor­ge­se­he­ne Kap­pungs­gren­ze beim Ab­was­ser will­kür­lich. Sie be­vor­teilt ein­sei­tig die Ei­gen­tü­mer gro­ßer Grund­stücke. Um die hier ent­ste­hen­den Här­ten ab­bauen zu kön­nen, wä­re bei­spiels­wei­se das be­reits vor­ge­le­ge­ne Zins­bei­hil­feprogramm aus­rei­chend ge­we­sen. Die jetzt vor­ge­se­he­ne Kap­pungs­gren­ze stellt ei­ne un­an­ge­mes­se­ne Be­nach­tei­li­gung von Mie­tern und Ei­gen­tü­mern klei­ner Grund­stücke ge­gen­über Ei­gen­tü­mern gro­ßer Grund­stücke dar.

5. Fehlende Akzeptanz

In der Begründung des Gesetzentwurfs ist die Rede davon, dass die zurzeit praktizierte Beitragserhebung für die Herstellung der Wasserversorgung in der Bevölkerung keine Akzeptanz finde (Seite 1 der Begründung zum Gesetzentwurf). Durch die Änderung des Kommunalabgabengesetzes und die Refinanzierung über Gebühren solle die Akzeptanz der Bevölkerung für diese Art der Abgabenerhebung erhöht werden (Seite 7 und 8 der Begründung zum Gesetzentwurf).

Diese Aussage kann der Deutsche Mieterbund nicht nachvollziehen. Wenn die Rede davon ist, dass in der Bevölkerung keine Akzeptanz bestünde, kann das allenfalls für die begünstigten Grundstückseigentümer gelten. Für weite Teile der Bevölkerung trifft das Gegenteil zu. Es kann nicht akzeptiert werden, dass sich die Gebühren durch die vorgesehene Neustruktur erhöhen werden. Akzeptanz besteht also allenfalls bei den betroffenen Grundstückseigentümern, die keine bzw. weniger Beiträge entrichten müssen. Bei allen anderen Bürgern und vor allem auch bei den Mietern fehlt jegliches Verständnis dafür, dass mit der vorgesehenen Neuregelung eine Mehrbelastung verbunden ist.

6. Umweltpolitische Aspekte

Die Landesregierung rechtfertigt den Wegfall von Beitragserhebungen und die Finanzierung nur über Gebühren mit umweltpolitischen Argumenten. Nach Auffassung der Landesregierung trägt eine vollständige Finanzierung über die Gebühren zur Ressourcenschonung bei. Zur Begründung werden die EG-Richtlinie für den Umweltschutz (Richtlinie 200/60) sowie Artikel 20a GG herangezogen.

Auch diese Argumente sind wenig stichhaltig. Wenn die Umstellung der Abgabenstruktur - wie die Landesregierung behauptet - nur geringfügige Auswirkungen auf die Höhe der Wassergebühren hat, gilt Gleiches auch für die umweltpolitische Wirkung. Eine geringfügige Anhebung der Gebühren hätte auch nur einen unerheblichen Einspareffekt.

Darüber hinaus unterläuft die Landesregierung den Gedanken des Umweltschutzes und der Ressourcenschonung, indem sie eine klarstellende Regelung zur degressiven Gebührengestaltung im Kommunalabgabengesetz festlegen will (§ 12 Abs. 5 Satz 3). Nach dieser Regelung sollen Großverbraucher mit geringeren Kosten je Einheit belastet werden dürfen. Eine derartige Regelung hätte zur Folge, dass Wenigverbraucher, insbesondere die Wohnungsmieter, Mehrkosten der Vielverbraucher mitzutragen hätten. Das ist für den Deutschen Mieterbund nicht akzeptabel.